|
| |
Institucionalna struktura
trećeg stuba (Saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova)
|
Razvoj SPUP-a (CJHA)
Saradnja ostvarena zbog funkcionalnih
prisila |
Već od
sredine 70-tih postojale su prve naznake iako samo međudržavne saradnje između država Evropske zajednice i delimično i trećih
država (država izvan EZ-a) u oblastima kao što su borba protiv
terorizma ili finansijskog kriminala. No, sve jačim povezivanjem
Evropske zajednice, a ovde se posebno misli na projekt slobodnog
tržišta i slobodno kretanje osoba i roba koje stoji s tim u vezi,
postalo je jasno da mora da dođe do sistematskih dogovora o
useljeničkoj politici i politici azila. Kako bi se ostvarila
uspešna borba protiv kriminala koja prelazi i granice nacionalnih
država, bilo je neophodno da se postignu sistematski dogovori u oblasti
civilnog i krivičnog prava. Tako se i ovde susrećemo s velikom
merom funkcionalnih prisila o kojima je već bilo reči u okviru
ovog Tematskog kompleksa.
|
|
Mogući oblici saradnje |
Ovim je bilo
sasvim jasno da je saradnja bila neophodna, ali nije bilo razjašnjeno
pitanje u kojem obliku države-članice bi trebalo da sarađuju. Postojala
su dva moguća oblika: ili prenošenje odgovarajućih nadležnosti na
Zajednicu ili zadržavanje međudržavne kooperacije, ali uz dopune i
modifikacije.
|
|
Forma SPUP-a (CJHA) u Mastrihškom ugovoru |
Pregovori nisu
rezultirali jedinstvenim, već mešavinom rešenja:
Na Evropsku zajednicu prenesene
su samo neke i vrlo male nadležnosti u oblastima vizne politike,
veliki deo pravosuđa i unutrašnje politike koji je trebalo da pređe
na EU, zbog neslaganja država-članica, ostao je kao deo međudržavne
kooperacije i sažet je u tzv. trećem stubu EU-a.
|
|
Delovi SPUP-a (CJHA) |
Pre nego što
se pozabavimo institucionalnim formama SPUP-a (CJHA) koje su predviđene
Mastrihškim ugovorom, hteo bih da Vam uz pomoć dijagrama pokažem šta
predstavlja sadržajni deo ovog trećeg stuba i koje pojedinačne oblasti
on obuhvata.Po Ugovoru (VI deo Ugovora EU-a) ovo se zovu pitanja od
zajedničkog interesa i obuhvataju devet oblasti.
 [Početak
stranice]
|
|
Institucionalni okvir SPUP-a
(CJHA) u Mastrihškom ugovoru |
Kako izgleda
institucionalni okvir unutar kojeg bi trebalo da se radi u ovim
oblastima?
Pogledajmo dijagram.
Države-članice
se konsultuju u Savetu kako bi usaglašavale svoje postupke. Zbog
toga je sama po sebi razumljiva i saradnja između nadležnih
upravnih mesta država-članica. Savet na inicijativu jedne
države-članice može da donese odluku o zajedničkim stajalištima u
pitanjima koja se tiču oblasti koje se nalaze na gornjem levom
delu dijagrama.Na inicijativu Komisije može donijeti odluku o
formama zajedničkih akcija u oblastima koje su navedene u donjem
delu dijagrama. Odluke o zajedničkim akcijama se donose samo
onda kada se dođe do zaključka da te akcije mogu bolje
da se realizuju zajednički nego kao akcije država-članica
pojedinačno.
Ovo ograničenje inicijativnog prava Komisije pokazuje da su
države-članice pružile otpor prodiranju EZ-a u oblasti koje su
ključne za suverenitet jedne države.
Važan deo institucionalne strukture
trećeg stuba EU-a predstavlja Odbor K4, koji se
sastoji od visokih službenika država-članica. Ovaj Odbor
ime K4 dobio je po članu Ugovora u kojem je regulisano
njegovo ustanovljavanje. Po svom sastavu i funkcijama
koje ima, ovaj Odbor podseća na Politički komitet EPS-a
unutar ZSBP-a (CFSP). Njegov zadatak je da preuzme
zadatke koordinacije, da priprema odluke i da na
zahtev Saveta ili po svom nahođenju razradi stajališta
u odnosu na određenu temu. Što se tiče modusa
odlučivanja, odluke se donose jednoglasno.
Evropski parlament i Komisija od strane
predsedništva ovog organa bivaju informisani o njegovom
radu i mogu da daju preporuke Savetu.
|
|
Deficiti institucionalne konstrukcije |
Ova
institucionalna konstrukcija, koja je kao takva nastala zbog jaza
između funkcionalnih prisila i pretpostavki pojedinačnih država-članica
u vezi s tim da li bi saradnja trebalo da pokazuje elemente međudržavnih ili supranacionalnih kooperacija, pokazala se vrlo deficitarnom. Tako su, na
primer, nejasnoće i preklapanja u nadležnostima između prvog i trećeg
stuba prilično otežali i usporili donošenje odluka.
Jedan od najvećih deficita sa sobom je doneo i
princip jednoglasnog donošenja odluka, a jednom su zbog ovog
principa bili sprečeni čak i konkretni rezultati u obliku
novih pravnih normi. Osim toga, a to je posebno vidljivo u
oblasti donošenja odluka o pravima stranaca, sprečena je prava
harmonizacija pravnih propisa. Ako su se uopšte donosile
odluke, onda su se one zadržavale na najmanjem zajedničkom
nazivniku. U praksi su se uvek predviđali mnogobrojni izuzeci
koji mogu da se pripišu državama-članicama koje u ovoj oblasti
već imaju svoje nacionalne zakone i nisu bili spremni da ih
izmene.
[Početak
stranice]
|
|
Institucionalni okvir SPUP-a (CJHA) u
Amsterdamskom ugovoru |
Uvid u to da su neka pravila potpuno neefikasna i
da je potrebno njihovo poboljšanje u EU-u je jedna stvar. Sasvim
je druga stvar nemogućnost da se dođe do praktičnih rešenja
zbog različitih pozicija država-članica i insistiranja na
zadržavanju suvereniteta nacionalnih država. Pogledajmo na
dijagramu odredbe Amsterdamskog ugovora koje se tiču pravosuđa i
unutrašnjih poslova.
Najznačajnija tačka ovde je da se zaista
bitni delovi dosadašnjeg trećeg stuba EU-a prenose u
pravo Zajednice i to u okviru novog, IV dela uvedenog u
Ugovor o EZ-u [vize, azil, useljenička i druga politika
u smislu slobodnog kretanja osoba] i to u okviru članova
61-69. Radi se konkretno o politici azila, propisima
koji se tiču prelaska spoljnih granica, o
useljeničkoj politici i politici prema građanima trećih
država, te o saradnji u oblasti pravosuđa, tj u
građanskim i krivičnim postupcima.
Delovi koji ostaju u trećem
stubu obuhvaćeni su pod nazivom "Odredbe o saradnji u oblasti pravosuđa i policije u
krivičnim postupcima" delu VI
Ugovora EU-a, u
članovima 29-42
i spadaju, ma koliko nas to čudilo, bar
delimično u nadležnost Evropskog suda.
Osim
toga, u okvir EU-a je preuzet i protokol o
"padu" granica unutar zone slobodnog
tržišta, tzv. Šengenski protokol. Po
protokolu koji je potpisan nakon toga, Velika
Britanija, Danska i Irska ne sprovode
Šengenski protokol.
|
|
Institucionalni razvoj SPUP-a (CJHA) |
Pre nego što
postavimo pitanje zbog čega je došlo do ovakvog začuđujućeg napretka u
smislu supranacionalnosti u okviru trećeg stuba, za razliku od ZSBP-a i
EBOP-a, dozvolite mi da do kraja ispratim institucionalni razvoj SPUP-a.
Ugovor iz Nice, koji je na snagu stupio
2003. godine, predviđa da države-članice EU-a u nekim pitanjima o slobodi
kretanja mogu uz učešće Evropskog parlamenta da donesu odluku i većinskim
glasanjem. Ovo svakako ukazuje na još jedan pomak u smislu supranacionalnosti, ali je uslovljeno i činjenicom da prije toga
države-članice moraju da se dogovore o najmanjoj zajedničkoj normi u
oblastima politike azila i useljeničke politike. Još više napretka u
oblastima pravosuđa i policije na putu koji možemo da nazovemo "više Evrope"
doneo je i Ustavni ugovor, no nakon negativnih referenduma u Francuskoj
i Holandiji ovaj Ustavni ugovor ne važi.
[Početak
stranice] |
|
Analiza: Institucionalni razvoj SPUP-a (CJHA) |
Zbog velikog pritiska problema u Mastrihškom
ugovoru došlo je do uvođenja oblasti pravosuđa i unutrašnjih
poslova u tzv. treći stub EU-a. Usvojena pravila i propisi su,
nažalost, zbog prevelikih razlika u pozicijama država-članica,
zbog strahova da će doći do urušavanja suvereniteta nacionalnih
država i zbog razlika u organizaciji u oblastima pravosuđa i
unutrašnjih poslova među državama-članicama, bili nedovoljni i
nisu zadovoljavali čak ni najmanje demokratske standarde. Dakle,
ovde susrećemo "mešovit položaj varijabli" koji nam je
poznat već od ranije - s jedne strane, faktori koji prisiljavaju
razvoj u smislu jačeg zajedništva, a sa druge strane ovo
zajedništvo nije moguće zbog determinanti na nivou
država-članica koje idu upravo u suprotnom smeru.
|
|
Razlike između SPUP-a s jedne i ZSBP-a i
EBOP-a s druge strane |
Najznačajnija razlika u odnosu na ZSBP i EBOP je
u tome da je i pored navedenih faktora i ipak u Amsterdamskom, a
potom samo nekoliko godina docnije i u Ugovoru iz Nice došlo do
korekcija u smislu ostvarenja veće supranacionalnosti. Upravo
zbog toga ove korekcije mogu da se nazovu i epohalnim s obzirom na
to da ukazuju na kretanja u smislu supranacionalnosti kako je to
bio slučaj i u stubu Evropske zajednice u oblastima politike
zaštite životne sredine ili monetarne politike.
|
|
Razlozi i razlike: Pritisak problema i pojačana saradnja |
Zašto? Šta se to promenilo u položaju varijabli? Po
mom mišljenju, dva elementa su odigrala najznačajniju ulogu: s jedne
strane je to pritisak problema koji je rastao nakon
referenduma o Mastrihškom sporazumu i to zbog projekta slobodnog
tržišta, završetka konflikta Istok-Zapad i s tim u vezi porastom
migracija i implikacijama svega toga na unutrašnju bezbednost. S druge
strane je to činjenica da sa Danskom i Velikom Britanijom nisu više
(ili su samo delimično) bile zastupljene zemlje koje su i u
prošlosti pokazivale velike razlike u odnosu na ostale
države-članice po pitanjima suvereniteta nacionalnih država, a time
uvek sprečavale brži razvoj EU-a.
|
[Autor: Prof. Dr. Wolfgang
Schumann]
[Početak
stranice]
|
