Cuprins


Temele manualului online despre UE:

Introducere

Importanța UE

Ce este UE?

Dezvoltarea UE

 Introducere

 Etapa 1

 Etapa 2

 Etapa 3

 Etapa 4

 Etapa 5

 Etapa 6

Instituțiile UE

UE pe internet
 

Modificări aduse Tratatului Constituțional

O primă deosebire față de textul constituțial a fost faptul că Tratatul de la Lisabona nu a venit să înlocuiască elementele legislative fundamentale cu unele cu totul noi. La fel ca în cazul revizuirilor anterioare, Tratatele preexistente nu au fost înlocuite, ci doar modificate. Asta însemna că se păstra în continuare un Tratat UE (TUE), căruia i se adăuga un nou Tratat care conținea reglementările privitoare la CE, incluzând domeniile politice comunitare și care se numea acum "Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene" (TFUE) .

Termenul "Constituție" a fost eliminat, iar alte concepte au fost redenumite: ”Înaltul Reprezentant pe probleme de politică externă și securitate” în locul "Ministrului de Externe al Uniunii" sau ”reglementări” în loc de "legi europene". Se pot observa, prin urmare, încercările de a minimiza importanța modificărilor în vederea evitării problemelor în anumite state membre.

O altă încercare de a evita asemănările cu constituțiile naționale, care deseori conțin referiri la drepturile omului, a fost că declarația drepturilor fundamentale nu a fost inclusă direct în TUE. Singura referință la caracterul obligatoriu al acesteia se află în articolul 6, par. 1 din TUE.

Deosebirile față de Tratatul Constituțional enumerate mai sus au mai degrabă un caracter cosmetic. În cele ce urmează, vom încerca să analizăm modificările de substanță ale noului Tratat.

Procedura de vot din cadrul Consiliului UE nu se va mai modifica până în anul 2017


Numărul membrilor Comisiei nu va scădea

După cum vom vedea mai jos, Tratatul a schimbat felul în care se calculează majoritatea calificată din cadrul Consiliului UE. Noul model al majorității duble, mai potrivit, având în vedere numărul diferit de locuitori din statele membre și care trebuia, inițial, să fie implementat imediat, urmează să intre în vigoare de abia în anul 2017, nu în ultimul rând din pricina opoziției manifestate de Polonia.

În plus, numărul comisarilor nu va mai fi micșorat, chiar dacă acest lucru ar fi dus la o eficientizare a acțiunilor întreprinse în cadrul acestui organism. Având în vedere faptul că prin scăderea numărului de comisari nu mai puteau participa în Comisie toate țările membre, opoziția manifestată de câteva state mai mici, precum și faptul că acest punct a contribuit în mod esențial la eșecul primului referendum din Irlanda, Consiliul European a decis în decembrie 2008 să renunțe la această idee. În acest punct devine foarte vizibilă linia conflictuală „stat mare vs. stat mic" despre care vorbeam în Introducere.

Obiectivele urmărite prin schimbările de la nivel instituțional






Distribuția competențelor între UE și statele membre

Modificări la nivel instituțional

Înainte de a analiza schimbările aduse de Tratat la nivelul organismelor individuale, ne vom concentra asupra modificărilor relevante la nivel general instituțional. Ne amintim că scopul modificărilor aduse celor șapte instituții (Parlamentul European, Comisia Europeană, Curtea Europeană de Justiție, Consiliul și Consiliul European, Banca Centrală Europeană și Curtea de Conturi - Articolul 13 din TUE) era eficientizarea activității instituțiilor și a interacțiunii dintre acestea, precum și dobândirea de către aceste instituții a unui nivel mai ridicat de transparență pentru cetățenii UE.

O contribuție însemnată în acest sens a avut și distribuția mult mai clară a competențelor între UE și statele membre – definită în Articolul Artikel 2 al TFUE -, care prevedea, de pe acum, doar trei categorii:
 

Dizolvarea celor trei piloni

De la Tratatul de la Maastricht prin care a fost întemeiată UE, Uniunea s-a sprijinit pe trei piloni (vezi Etapa 3 din dezvoltarea UE). Dintre acești trei piloni, doar pilonul CE era o persoană juridică autonomă, din care cauză Uniunea nu putea funcționa în cadrul Politicii Externe și de Securitate Comună decât prin intermediul statelor sale membre și nu ca o instituție de sine stătătoare. Tratatul de la Lisabona a pus însă capăt acestei situații.

Acest Tratat a dizolvat structura pe trei piloni, UE preluând personalitatea juridică a CE și putând, astfel, semna în nume propriu tratate internaționale și întreține relații diplomatice cu alte state prin intermediul noului Serviciu European de Relații Externe.

Consolidarea PE

Parlamentul European (PE)

PE, singurul organism al cărui membri sunt aleși în mod direct și deținătorul unei legitimități extraordinare, a dobândit prin Tratatul de la Lisabona competențe considerabil sporite. Aceasta se datorează faptului că procedura de codecizie inițială – redenumită acum "procedură legislativă ordinară" – poate fi aplicată acum în majoritatea cazurilor, chiar și în cadrul Politicii Agrare Comune și a cooperării judiciare și la nivel de poliție pe probleme legate de infracționalitate (fostul pilon trei). Această procedură legislativă ordinară, descrisă în detaliu de Articolul 294 din TFUE, a transformat PE într-un jucător cu drepturi egale în cadrul Consiliului UE. Pe scurt, asta înseamnă că nici una dintre părți nu poate adopta o lege fără acordul celeilalte părți.

PE a dobândit competențe noi și sporite și într-un domeniu clasic parlamentar - bugetul. Mai mult, sectorul agrar, care constituia, în 2009, nu mai puțin de 42% din cheltuieli (cca. 43 miliarde €), a fost trecut în competența bugetară a PE, acesta căpătând, prin urmare, dreptul la ultimul cuvând în ceea ce privea cheltuielile UE.

În fine, Tratatul de la Lisabona a mai schimbat și numărul de locuri deținut de fiecare stat membru în Parlament. Tabela de mai jos vă arată felul în care au fost distribuite locurile în Parlament de la primele alegeri directe (Sursa: Pagina de internet a PE):
 

În urma Tratatului de la Lisabona, numărul maxim de parlamentari din fiecare țară a fost redus de la 99 la 96 (fapt care a afectat Germania), numărul minim a fost crescut de la 5 la 6 (fapt de care au profitat Estonia, Luxemburg, Malta și Cipru). Numărul total al parlamentarilor a fost stabilit la 750 plus președintele Parlamentului (în loc de 736, după alegerile europarlamentare din 2009).

Numărul membrilor Comisiei nu a fost redus

Comisia Europeană

Modificările care au afectat Comisia Europeană sunt foarte limitate. În ceea ce ne privește, cea mai importantă schimbare a vizat consolidarea dreptului Comisiei la inițiativă prin reducerea numărului de situații excepționale în care Consiliul UE putea face propuneri legislative. Acest fapt privea, bunăoară, domeniul judiciar și al politicii interne, adică fostul pilon trei.

Cea de a doua modificare, definită în Articolul 17, par. 5 din TUE, care prevedea reducerea numărului de membri ai Comisiei la două treimi din numărul statelor membre, nu a fost implementată. Consiliul European a decis, în urma primului referendum din Irlanda, să nu o adopte.

În încheiere, mai trebuie amintit faptul că și rolul președintelui Comisiei a fost consolidat în raport cu cel al celorlalți Comisari. De exemplu, în Articolul 17, par. 6a se prevede că acesta stabilește liniile directoare conform cărora funcționează Comisia.

Consiliul pentru Afaceri Externe


Înaltul Reprezentant al UE pentru afaceri externe și politica de securitate

Consiliul Uniunii Europene

Inovațiile privitoare la Consiliul Uniunii Europene, al cărei prerogativ principal rămâne cel legislativ (împărțit cu PE), vizeaza în principal procedurile decizionale, pe care, pentru o mai bună înțelegere, le-am explicat ceva mai jos, la secțiunea "Modificări procedurale". În afara acestora, mai trebuie menționate și următoarele:

Altfel decât în cazul Consiliului European, căruia Tratatul de la Lisabona i-a conferit un președinte stabil, cu un mandat de doi ani și jumătate, Consiliul UE își schimbă conducerea, la fel ca mai înainte, la fiecare jumătate de an. Singura excepție o constituie noul Consiliu al Afacerilor Externe, condus de Înaltul Reprezentant al UE pentru afaceri externe și politica de securitate, o funcție nouă, ocupată astăzi de Catherine Ashton.

O altă inovație a fost faptul că ceea ce funcționa până acum sub numele de "Consiliu pentru probleme generale și relații externe", în cadrul căruia se întruneau miniștri de externe, a fost împărțit de Tratatul de la Lisabona în "Consiliul pentru probleme generale" și "Consiliul pentru afaceri externe". În cadrul primului Consiliu, conducerea se schimbă, la fel ca și până acum, bianual; în schimb, cel de-al doilea Consiliu este condus permanent de către "Înaltul Reprezentant".

Consiliul European, acum o instituție UE cu președinte stabil

Consiliul European

Consiliul European, locul de întâlnire al șefilor de state și de guverne din țările membre ale UE a avut mereu un rol important, mai ales în elaborarea politicilor privind procesul de integrare. În urma Tratatului de la Lisabona, Consiliul European a dobândit (în sfârșit) statutul de instituție a UE, precum și un președinte stabil, ales cu majoritate calificată pe o perioadă de doi ani și jumătate. Astfel s-a pus capăt practicii nefavorabile promovate de reglementările anterioare, care prevedeau ca șefii guvernelor din statele membre să se schimbe la conducerea acestui organism de două ori pe an (ceea ce ducea la lipsa continuității și mai ales la un ritm sporit al activităților, ceea ce era un dezavantaj mai ales pentru țările de dimensiuni mai mici etc.).

Parlamentele naționale se implică mai mult

Parlamentele naționale din statele membre

Bineînțeles că parlamentele din statele membre nu sunt instituții UE. În tot cazul, prin adoptarea Tratatului de la Lisabona, acestea au dobândit o serie de prerogative în cadrul politicii UE. Iată cum se dovedește încă o dată necesar să înțelegem UE ca un sistem cu multiple niveluri (vezi capitolul "Ce este UE?").

Să analizăm însă situația mai în detaliu. În protocolul nr. 1 privind rolul parlamentelor naționale în cadrul Uniunii Europene s-a stabilit ca proiectele legislative să se transmită nu numai Consiliului UE și PE, ci și parlamentelor naționale. Acestea din urmă își vor adresa poziția față de aceste proiecte, în conformitate cu principiul subsidiarității, președintelui Comisiei, Consiliului și PE. Asta înseamnă că ele trebuie să verifice dacă este necesară adoptarea unei legi UE în privința discutată și dacă nu este mai bine ca aceasta să fie implementată la nivelul statelor membre. Astfel se evită extinderea necontrolată a competențelor UE. Parlamentele naționale trebuie să verifice necesitatea adoptării acestor legi în termen de opt săptămâni de la transmiterea proiectelor.

Atunci când o treime sau un sfert din parlamentele naționale (în cazul măsurilor care afectează dreptul la libertate, securitate și justiție) sunt de părere că se încalcă principiul de subsidiaritate, Comisia este nevoită să verifice acest lucru și, după caz, să explice de ce crede că propunerea legislativă respectă acest principiu (Protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, Articolul 7).

În plus, reglementările din domeniu (vezi mai ales Protocolul nr. 1, Capitolul II) dispun cooperarea strânsă și schimbul de experiențe între PE și parlamentele naționale.

Procedura legislativă ordinară

Modificări procedurale


Introducerea procedurii legislative ordinare

Procedura anterioară de codecizie a devenit o procedură legislativă ordinară, fiind extinsă asupra celor mai diverse domenii. În imaginea de mai jos este explicată această procedură:



Această imagine vine să explice situații mai complexe, ca de exemplu cele în care cele două organisme legislative principale ale UE, Consiliul și PE, nu reușesc să cadă de acord asupra unei decizii. Mai multe informații se pot fi găsite în secțiunea specială de pe pagina de internet a Comisiei Europene și în capitolul nostru despre instituțiile UE.

Distribuția voturilor în cadrul Consiliului

O consecință a extinderii procedurii de votare cu majoritate calificată asupra unui număr sporit de domenii a fost că felul în care sunt distribuite voturile în Consiliu a devenit și mai important decât în trecut. Distribuția voturilor în Consiliu a fost însă mai mereu o problemă spinoasă, atât la conferințele interguvernamentale din pregătirea Tratatelor de la Amsterdam (vezi capitolul respectiv din cadrul dezvoltării UE) și Nisa (vezi capitolul respectiv din cadrul dezvoltării UE) iscându-se dispute aprinse pe această temă. Mai mult, soluția găsită acum nu va intra în vigoare cu totul decât în anul 2017.

Importanța distribuției voturilor în cadrul Consiliului
 

Un nou element, democrația directă

Inițiativa Cetățenilor Europeni

Printre structurile noi promovate de Tratatul de la Lisabona se numără și Inițiativa Cetățenilor Europeni, care vine să completeze UE cu un element nou, martor al democrației directe. Tratatul dispune după cum urmează:

"Grupuri formate din cel puțin un milion de cetățeni ai Uniunii și reprezentând un număr semnificativ de state membre pot lua inițiativa și solicita Comisiei Europene să le înainteze propuneri cu privire la aspecte relevante pentru aceștia și care fac parte din domeniile de competență ale UE." (Articolul 11, alin. 4 din TUE)

Posibilitatea constituirii unei inițiative cetățenești la nivelul UE este importantă prin prisma faptului că datorită acesteia, cetățenii Uniunii dobândesc astfel pentru întâia oară dreptul să se implice în activitățile Uniunii. Rămâne însă de văzut care vor fi rezultatele acestui instrument.

Cooperare sporită între anumite state membre

Cooperarea sporită este o formă de cooperare intensificată care nu poate fi (încă) realizată în totalitatea Uniunii, dat fiind faptul că anumite țări ar putea să nu dorească sau pur și simplu să nu poată participa. Chiar dacă nu ați auzit până acum de acest tip de cooperare, cunoașteți unele exemple edificatoare precum Acordul Schengen sau Uniunea Economică și Monetară. Această cooperare este reglementată în detaliu în cadrul Tratatului de la Lisabona, mai precis în cadrul Articolului 20 din TUE și al Articolelor 326-din TFUE.

Procedura de modificare ordinară și simplificată

Procedura de modificare a Tratatului

Până la Tratatul de la Lisabona, modificarea Tratatului s-a făcut - cu excepția proiectului eșuat al Tratatului Constituțional – după același tipar: mai întâi a fost constituită o conferință interguvernamentală, care mai apoi a discutat și elaborat modificările. Tratatul de la Lisabona a deschis două căi noi pentru modificarea Tratatului (vezi Articolul 48 din TUE). În primul rând este vorba de o așa numită "procedură de modificare ordinară". Prin această procedură se constituie o adunare formată din reprezentanți ai parlamentelor naționale, din șefii de state și de guverne din statele membre, din reprezentanți ai Parlamentului European și ai Comisiei, care urmează să cadă de acord asupra modificărilor propuse. Acestea sunt mai apoi transmise unei conferințe internaționale care le integrează în noul Tratat. Acesta urmează mai apoi să fie ratificat de toate statele membre.

Apoi mai există și "procedura de modificare simplificată", care nu poate fi însă aplicată decât în cazul modificării conținutului celei de-a treia părți a TFUE, referitoare la domeniile politice ale UE cu excepția Politicii Externe și de Securitate Comună. În acest caz, modificările se pot implementa și prin votul unanim al membrilor Consiliului European. Ele nu pot însă viza o extindere a competențelor UE și trebuie, după caz – în funcție de legislațiile naționale - să fie ratificate de parlamentele naționale.

Clauze pasarelă

Modificarea reglementărilor se mai poate face și prin intermediul așa numitelor ”clauze pasarelă”. Aceste clauze permit Consiliului European să ia decizii cu unanimitate de voturi, să treacă, în anumite domenii, de la principiul votului unanim la cel al majorității calificate sau de la procedurile legislative speciale la cele ordinare (Art. 48, alin. 7 din TUE).


Ieșirea din Uniune și aderarea la Uniune

Pentru prima oară în istoria CEE, CE și UE, Tratatul de la Lisabona reglementează în cadrul Articolului 50 din TUE procedurile de urmat în cazul în care un stat membru decide să părăsească Uniunea. O asemenea situație nu a existat decât o singură dată până acuma, când Groenlanda (ca parte a Danemarcei) a hotărât, în anul 1985, să iasă din Uniune. Articolul 49 din TUE reglementează procedurile de aderare.

Înaltul Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună






Sarcinile Înaltului Reprezentant

Schimbări în cadrul domeniilor politice

În această secțiune vom încerca să vedem ce reglementări noi a prevăzut Tratatul de la Lisabona - după abandonarea structurii pe piloni - pentru Politica Externă și de Securitate Comună (PESC) și pentru cooperarea din domeniul justiției și politicii interne.


Politica Externă și de Securitate Comună

PESC continuă să joace un rol important în cadrul UE și se supune unui set special de reguli. TUE i-a dedicat un capitol propriu (2), intitulat „Dispoziții speciale privind Politica Externă și de Securitate Comună“.

O primă modificare esențială la nivel instituțional este desemnarea unui Înalt Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună, care reunește funcțiile anterioare ale Înaltului Reprezentant și al Comisarului pe probleme de politică externă. Înaltul Reprezentant este, totodată, vicepreședinte al Comisiei Europene și prezidează lucrările Consiliului de Relații Externe. Conform Articolului 27, alin. 3 din TUE, Înaltul Reprezentant mai urmează să conducă și nou creatul Serviciu European pentru Acțiune Externă.

Printre sarcinile Înaltului Reprezentant se numără elaborarea și prezentarea de proiecte pentru consolidarea PESC, precum și supravegherea procedurilor de implementare a deciziilor luate de Consiliul European și Consiliul UE. El reprezintă Uniunea în dialogul cu terții din cadrul organizațiilor internaționale și cu ocazia conferințelor internaționale. Rămâne de văzut cum își vor împărți sarcinile ÎR cu Președintele Consiliului European, o funcție nou creată, care, la rândul său, reprezintă Uniunea în exterior pe problemele PESC  (Art. 15, alin. 6 din TUE).

Aceeași cooperare interguvernamentală în cadrul PESC

Cu toate că, având în vedere faptul că Înaltul Reprezentant îndeplinește și rolul de vicepreședinte al Comisiei, s-a realizat o legătură directă cu acest organism supranațional, PESC își păstrează caracterul interstatal chiar și după ce structura pe piloni a fost dizolvată. Asta se poate dovedi, de exemplu, prin faptul că membrii Consiliului European au căzut de acord cu unanimitate de voturi asupra liniilor directoare generale din acest domeniu. În consecință, Consiliul miniștrilor de externe formulează și ia decizii cu unanimitate de voturi. Doar în puține cazuri (definite în cadrul Articolului 31, par. 2 din TUE) – de exemplu atunci când se decide cu privire la implementarea unei acțiuni asupra căreia s-a hotărât deja în unanimitate - se poate vota după principiul majorității calificate.

Rolul special și caracterul interstatal al GASP transpar și prin dreptul limitat de codecizie al Parlamentului European, cu care Înaltul Reprezentant are obligația să se consulte și pe care îl informează (Art. 36 din TUE), cât și prin lipsa de competențe a Curții Europene de Justiție în domeniul politicii externe și de securitate comună (Art 275 din TFUE).

Politica de Securitate și Apărare Comună

Politica de Securitate și Apărare Comună (PSAC) face parte integrantă din PESC. Ea a fost introdusă de Tratatul de la Nisa sub denumirea de Politica Europeană de Securitate și Apărare (PESA). Această politică deține, într-o măsură chiar mai mare decât PESC, trăsături interstatale. Textul dispozițiilor (vezi mai ales Articolele 42-46 din TUE) reflectă încercarea de a se ține cont de situațiile diferite din țările membre, state NATO sau țări neutre (precum Irlanda).

O reglementare cu totul nouă dictează ca în cazului unei agresiuni armate asupra teritoriului unui stat membru, celelalte țări ale Uniunii trebuie să vină în ajutorul acestuia (Articolul 42, alin. 7). Agenția Europeană de Apărare – pentru prima oară inclusă în textul fundamental al UE – are ca misiune coordonarea politicii de înarmare din statele membre. În plus, țărilor care doresc accelerarea PSAC li se oferă posibilitatea unei cooperări structurate permanente – o cooperare accelerată comparabilă cu cele din alte domenii politice (Articolul 46 din TUE).

Supranaționalizarea din sfera fostului pilon trei

Spațiul de libertate, securitate și justiție (Capitolul V al TFUE)

Acest domeniu a suferit o gamă largă de modificări prin adoptarea Tratatului de la Lisabona. Majoritatea schimbărilor au vizat supranationalizarea. În acest sens, în majoritatea domeniilor de activitate a început să se aplice procedura legislativă ordinară, iar deciziile din cadrul Consiliului urmează să se ia conform principiului majorității calificate. Comisia a fost, la rândul ei, consolidată, dobândind competența de a iniția proceduri împotriva statelor membre care nu respectă reglementările UE, lucru care ar fi fost imposibil în cadrul pilonului trei și care a venit să îmbunătățească eficiența și coerența politicii din acest domeniu important.

Interesant mai este și faptul că Tratatul de la Lisabona încurajează cooperarea sporită în cadrul unei grupări de state membre în domeniul polițienesc și judiciar în materie penală. În plus, mai trebuie amintită și înființarea unui Comitet Permanent în cadrul Consiliului, menit să promoveze și să consolideze cooperarea operativă din domeniul securității interne (Articolul 71 din TFUE).

În fine, o altă inovație instituțională importantă este numirea în funcție a unui Procuror European (Articolul 86 din TFUE), care se va ocupa de urmărirea și cercetarea penală a persoanelor care au săvârșit fapte ce contravin intereselor financiare ale Uniunii. Astfel, Procurorul European va putea avea un rol important în cazuri precum infracțiunile transfrontaliere, terorismul internațional sau traficul de droguri.

Schimbările din celelalte domenii politice

Chiar dacă Tratatul de la Lisabona se preocupă în primul rând de problemele și reglementările de ordin instituțional privind interacțiunea dintre diferitele organisme, există și un număr destul de mare de schimbări care afectează anumite politici. Printre acestea se numără introducerea unor noi reglementări privind protejarea proprietății intelectuale, protecția datelor, cercetarea și protecția în cazul catastrofelor. La rândul ei, politica mediului a dobândit un rol mai important, Tratatul discutând pentru prima oară despre obiectivul combaterii la nivel internațional a schimbărilor climatice  (Articolul 191, alin. 1 TFUE).

Politicii din domeniul energetic, un domeniu a cărui importanță majoră pentru UE a fost dată de problemele din ultimii ani de la livrarea gazelor naturale, i s-a conferit o atenție sporită. Tratatul conține un capitol dedicat acestei politici, în care sunt definite obiectivele principale din acest domeniu - printre altele, funcționarea piețelor de energie, siguranța alimentării cu energie, economisirea energiei și dezvoltarea energiilor regenerabile. În acest capitol a fost prezentat pentru prima oară principiul solidarității energetice care presupune ca în cazul apariției unor probleme grave de aprovizionare cu energie într-un stat membru, celelalte țări din Uniune sunt obligate să îi acorde asistență.

Principiul "solidarității" apare însă și în multe alte situații: în primul rând, în "Clauza de solidaritate", care stabilește că Uniunea își va pune la dispoziție toate mijloacele de care dispune, în cazul în care un stat membru a devenit ținta unui atentat terorist sau a fost afectat de o catastrofă naturală sau de origine umană (Articolul 222 din TFUE).

Astfel am ajuns la finalul prezentării celor mai însemnate schimbări aduse de Tratatul de la Lisabona. Cine dorește să aprofundeze acest subiect, o poate face pe portalul UE: http://europa.eu/lisbon_treaty/index_en.htm. Aici veți putea găsi informații despre toate aspectele de interes ale UE și veți putea urmări cum evoluează procesul de implementare a noilor prevederi - vezi, de exemplu, înființarea Serviciului European pentru Acțiune Externă sau a Inițiativei Cetățenilor Europeni.

... spre Capitolul 4: Instituțiile UE


[© Text și imagini: Gesellschaft Agora]
 

© 1998-2010 D@dalos - Educație politică, educație pentru democrație și drepturile omului, pedagogie pentru pace (un proiect al Pharos e.V.), Web: Agora