|
| |
Structura instituţională
din pilonul 3 (Cooperarea în domeniul justiţiei şi afacerilor interne, JAI)
|
Dezvoltarea JAI
Presiuni funcţionale în vederea cooperării |
Încă de la
jumătatea anilor 70 au existat unele premise în vederea organizării
unei cooperări - ce-i drept, doar interstatale - între statele CE,
în care erau implicate şi state terţe, în domenii precum lupta
împotriva terorismului sau infracţiunile capitale. Odată cu
dezvoltarea tot mai mare a CE şi, ceea ce ne interesează pe noi
aici, a proiectului pentru o piaţă internă şi, implicit, a liberei
circulaţii a persoanelor, a devenit clar că era inevitabilă crearea
unei entităţi care să se ocupe în mod sistematic cu politica
imigraţiei şi a azilului, a combaterii infracţionalităţii
(transfrontaliere) sau cu dreptul civil şi penal - pentru a numi
doar câteva din cele mai importante domenii. Şi aici ne vom întâlni
cu presiuni funcţionale masive, aşa cum s-a întâmplat deseori în
cadrul acestui complex tematic.
|
|
posibile forme de cooperare |
Era aşadar cât
se poate de clară necesitatea unei cooperări, totuşi nu se ştia încă în
ce formă
vor coopera statele membre. Existau două posibilităţi:
fie trecerea competenţelor necesare asupra comunităţii, fie păstrarea
şi, dacă era cazul, completarea şi modificarea cooperării
interguvernamentale. |
|
Structura JAI în Tratatul de la Maastricht |
Rezultatul
negocierilor nu a fost
o soluţie unitară,
ci o formulă mai degrabă mixtă.
Asupra CE au fost transferate
doar câteva competenţe strict limitate
din domeniul
politicii vizelor. Partea cea mai mare, politica justiţiei şi a
afacerilor interne urma să rămână în continuare la nivel
interstatal, fiind încadrată, din pricina rezervelor exprimate de
unele state membre, în pilonul al treilea.
|
[începutul
paginii]
|
Domeniile JAI |
Înainte de a
privi mai îndeaproape structura instituţională concretă a JAI, aşa cum
apărea ea în Tratatul de la Maastricht, dorim să vă arătăm pe scurt prin
intermediul schemei de mai jos, ce include acest domeniu, care sunt
domeniile vizate de acesta. Aceste informaţii sunt înscrise în Tratat (Capitolul
VI al Tratatului UE), următoarele nouă domenii apărând ca fiind de
interes comun.
 |
[începutul
paginii]
|
cadrul instituţional al JAI
în Tratatul de la Maastricht |
Dar cum arată
cadrul instituţional, în limitele căruia se va coopera în aceste
domenii?
Schema de mai jos vă răspunde la întrebare.
Statele membre
se consultă reciproc în Consiliu, pentru a-şi putea coordona
demersurile.
Aşa se justifică cooperarea dintre administraţiile lor.
Consiliul nu poate stabili puncte de vedere comune decât în
domeniile enumerate pe partea stângă a schemei, deasupra liniei,
la iniţiativa unui stat membru sau al Comisiei, în domeniile
prezentate în jumătatea inferioară, putând promova orice fel de
cooperare care serveşte scopurilor Uniunii şi putând lua măsuri
comune doar atunci când acestea au rezultate mai bune dacă sunt
luate în comun decât dacă sunt luate de către un singur stat.
Această limitare a dreptului de (co)iniţiativă a Comisiei arată
clar faptul că statele membre au opus o rezistenţă durabilă
implicării CE în domenii centrale ce ţineau de suveranitatea
naţională.
O
parte importantă din structura instituţională a celui
de-al treilea pilon o reprezintă
Comitetul K4, alcătuit din înalţi funcţionari din
statele membre. Numele acestui comitet a fost dat după
articolul din Tratat care l-a introdus. K4
seamănă foarte mult, din punct de vedere al compunerii
şi funcţiilor, cu Comitetul Politic din cadrul
PCE, respectiv PESC. Acest comitet trebuie să
îndeplinească sarcini de coordonare, care pregătesc
activităţile Consiliului şi, fie la cererea Consiliului,
fie de la sine putere, să elaboreze luări de poziţii.
Deciziile se iau aproape în totalitate prin
unanimitate de voturi.
Parlamentul European este informat de
către prezidiu şi Comisie despre stadiul lucrărilor şi
poate formula recomandări către Consiliu.
|
[începutul
paginii]
|
Deficitele structurii instituţionale |
Această
structură instituţională născută din tensiunea presiunilor funcţionale,
precum şi din amestecul de viziuni supranaţionale şi interstatale ale
statelor membre, s-a dovedit a avea totuşi foarte multe deficite.
Astfel,
neclarităţile şi suprapunerile care vizau distribuţia
competenţelor între pilonul CE şi pilonul 3 au îngreunat şi încetinit
enorm de mult procesele decizionale.
Deficite foarte grave a adus şi principiul -
aproape atotprezent - al unanimităţii. În primul rând, acesta a
împiedicat obţinerea unor rezultate concrete în forma unor noi
norme legale.
În plus
— iar acest lucru a apărut foarte clar mai ales în cazul
deciziilor din domeniul legilor privind străinii — a împiedicat
armonizarea
reală a legilor
naţionale.
Atunci când a putut fi luată o decizie, atunci acest lucru se
făcea pe baza celui mai mic numitor comun. Pentru că aproape
întotdeauna au existat o mulţime de excepţii, asupra cărora să
insiste acele state membre, care aveau deja reglementări
naţionale în domeniul respectiv şi care nu doreau să le mai
schimbe.
|
|
cadrul intituţional al JAI în Tratatul
de la Amsterdam |
Recunoaşterea lipsei de eficienţă a anumitor
reglementări şi necesitatea îmbunătăţirii este un lucru, iar
problema dacă şi în ce măsură această recunoaştere poate fi
transformată în soluţii practice, având în vedere diferitele
poziţii ale statelor membre şi fixarea în principiul
suveranităţii naţionale este cu totul altul. În acest punct,
haideţi să vedem care au fost dispoziţiile Tratatului de la Amsterdam
în ceea ce privea domeniile justiţie şi afaceri interne.
Elementul principal este aici faptul că
părţi importante care până atunci
făcuseră parte din al treilea pilon — mai concret:
politica azilului, prevederile privind trecerea peste
graniţele exterioare, politica imigraţiei şi politica
faţă de cetăţenii statelor din lumea a treia, precum şi
cooperarea juridică pe probleme de drept civil şi penal —
au fost trecute în dreptul comunitar, mai precis în
cadrul capitolului nou introdus în Tratatul CE,
Capitolul IV [Vize, azil, imigraţie şi alte politici
privind libera circulaţie a persoanelor],
care cuprinde Articolele 61 - 69.
Restul
domeniilor din pilonul 3
sunt cuprinse în noul Capitol mai
restrâns „Dispoziţii privind cooperarea
poliţienească şi juridică pe probleme penale“,
Capitolul VI din
Tratatul UE,
Articolele 29 - 42
umfasst, acestea fiind — în mod cu totul
surprinzător —
trecute, cel puţin parţila, în jurisdicţia
Curţii Europene de Justiţie.
În plus,
printr-un protocol, aşa numitul acquis
Schengen este inclus, datorită eliminării
graniţelor interne, în cadrul UE.
Excluse din această manevră rămân, conform
prevederilor unui alt protocol, Irlanda,
Marea Britanie şi Danemarca.
|
[începutul
paginii]
|
Dezvoltarea instituţională a JAI |
Înainte de a
vedea care au fost cauzele acestei dezvoltări surprinzătoare în direcţia
supranaţionalizării, aflate într-o opoziţie clară cu felul în care este
organizată cooperarea din cadrul PESC/PESA, permiteţi-ne să ducem la
capăt cronologia dezvoltării instituţionale din JAI.
Tratatul de la Nisa, intrat în vigoare în
anul 2003, prevede ca statele UE să poată decide, în anumite probleme
privind libera circulaţie, aplicând principiul votului majoritar şi cu
participarea Parlamentului European. Tratatul vizează aşadar un nou pas
clar în direcţia supranaţionalizării, făcând-o însă să depindă de
consensul obţinut în prealabil de statele membre în ceea ce priveşte
domeniile imigraţie şi azil. Tratatul constituţional ar fi adus cu sine
şi mai mai mult progres pe calea de "mai multă Europă" în politica
afacerilor interne şi a justiţiei, din păcate, după rezultatele negative
obţinute la referendurile din Franţa şi Olanda, tot ce ne rămâne este să
mai aşteptăm. |
|
Analiza dezvoltării instituţionale a JAI |
Având în
vedere presiunea considerabilă a problemelor,
Tratatul de la Maastricht a reuşit să aducă
domeniile justiţie şi afaceri interne sub umbrela celui de-al
treilea pilon; reglementările s-au dovedit însă a fi
insuficiente, din pricina diferitelor poziţii fundamentale
adoptate de statele membre, expresie a îngrijorării în ceea ce
privea golirea de conţinut a conceptului de suveranitate
naţională, a deosebirilor din structura organizatorică a
poliţiei şi justiţiei din statele membre
etc., iar vocile care cereau creşterea gradului de eficienţă şi
de control democratic, prea slabe. Aici ne confruntăm aşadar o „situaţie
amestecată de variabile“,
aşa cum s-a mai întâmplat deseori:
pe de o parte există factori, care urgentează dezvoltarea în
direcţia comunizării; această comunizare însă nu este
posibilă într-o măsură suficientă pe planul statelor naţionale,
din cauza factorilor determinanţi care acţionează exact în
direcţia contrară.
|
|
Deosebiri faţă de PESC/PESA |
Deosebirea
principală faţă de PESC
constă în faptul că, după doar câţiva ani, s-a putut ajunge, în
Tratatele de la Amsterdam şi de la Nisa, la corecturi extensive
în ceea ce privea modul de organizare a cooperării. Aceste
corecturi pot fi ele însele considerate a fi fost mici puncte de
cotitură; ele lasă să se întrevadă - deşi destul de neclar - o
tendinţă în direcţia supranaţionalizării, lucru pe care îl putem
constata şi în multe alte domenii din cadrul pilonului UE, vezi
de ex. politica mediului sau politica monetară.
|
|
Cauzele acestor deosebiri: presiunea
problemelor şi cooperare sporită |
De ce?
Ce s-a schimbat în situaţia variabilelor?
Din punctul nostru de vedere, au existat două elemente care au jucat
un rol decisiv: în primul rând, presiunea problemelor
crescută enorm după referendurile de la Maastricht şi prin piaţa
internă, precum şi în urma încetării conflictului dintre est şi
vest, precum şi a implicaţiilor privind migraţia şi securitatea
internă; în al doilea rând, faptul că odată cu Danemarca şi Marea
Britanie, apar ţări care nu sunt implicate sau nu sunt decât parţial
implicate - ţări care în trecut au împiedicat, din pricina
poziţiilor adoptate faţă de principiul suveranităţii naţionale şi a
organizării UE atingerea consensului în cele mai diverse domenii.
|
[Autor: Prof. Dr. Wolfgang
Schumann]
[începutul
paginii]
|
