|
| |
Institucionalna struktura
trećeg stupa (Suradnja u području pravosuđa i policije)
|
Razvoj SOPP-a (CJHA)
Suradnja ostvarena zbog funkcionalnih
prisila |
Već od
sredine 70-ih postojale su prve naznake, doduše, samo međudržavne suradnje između država Europske zajednice i djelomično i trećih
država (država izvan EZ-a) u područjima kao što su borba protiv
terorizma ili financijskog kriminala. No, sve jačim povezivanjem
Europske zajednice, a ovdje se posebno misli na projekt slobodnog
tržišta i slobodno kretanje osoba i roba koje stoji s tim u vezi,
postalo je jasno da mora doći do sistematskih dogovora o
useljeničkoj politici i politici azila. Kako bi se ostvarila
uspješna borba protiv kriminala koja prelazi i granice nacionalnih
država, bilo je neophodno i postići sistematske dogovore u
području
civilnog i kaznenog prava. Tako se i ovdje susrećemo s velikom
mjerom funkcionalnih prisila o kojima je već bilo riječi u
sklopu
ovog Tematskog kompleksa.
|
|
Mogući oblici suradnje |
Ovim je bilo
sasvim jasno da je suradnja bila neophodna, ali nije bilo razjašnjeno
pitanje u kojem bi obliku države-članice trebale surađivati. Postojala
su dva moguća oblika: ili prenošenje odgovarajućih nadležnosti na
Zajednicu ili zadržavanje međudržavne kooperacije, ali uz dopune i
modifikacije.
|
|
Forma SOPP-a (CJHA) u Ugovoru iz
Maastrichta |
Pregovori nisu
rezultirali jedinstvenim, već mješavinom rješenja:
Na Europsku zajednicu prenesene
su samo neke i vrlo male nadležnosti u područjima vizne politike,
veliki dio pravosuđa i unutarnje politike koji je trebalo preći
na EU, zbog neslaganja država-članica, ostao je dio međudržavne
kooperacije i sažet je u tzv. trećem stupu EU. [Početak
stranice]
|
|
Dijelovi SOPP-a (CJHA) |
Prije nego što
se pozabavimo institucionalnim formama SOPP-a (CJHA) koje su predviđene
Ugovorom iz Maastrichta , htio bih vam uz pomoć dijagrama pokazati što
predstavlja sadržajni dio ovog trećeg stupa i koja pojedinačna
područja
on obuhvaća. Po Ugovoru (VI dio Ugovora EU) ovo se zovu pitanja od
zajedničkog interesa i obuhvaćaju devet područja.
 |
|
Institucionalni okvir SOPP-a
(CJHA) u Ugovoru iz Maastrichta |
Kako izgleda
institucionalni okvir unutar kojeg bi se trebalo raditi u ovim
područjima?
Pogledajmo dijagram.
[Početak
stranice]
Države-članice
se konzultiraju u Vijeću kako bi usuglašavale svoje postupke. Zbog
toga je sama po sebi razumljiva i suradnja između nadležnih
upravnih mjesta država-članica. Vijeće na inicijativu jedne
države-članice može donijeti odluku o zajedničkim stajalištima u
pitanjima koja se tiču područja koja se nalaze na gornjem lijevom
dijelu dijagrama. Na inicijativu Komisije može donijeti odluku o
formama zajedničkih akcija u područjima koja su navedena u donjem
dijelu dijagrama. Odluke o zajedničkim akcijama donose se
samo onda kada se dođe do zaključka da se te akcije mogu
zajednički bolje realizirati nego kao akcije država-članica
pojedinačno. Ovo ograničenje inicijativnog prava Komisije
pokazuje da su države-članice pružile otpor prodiranju EZ-a u
područja koja su ključna za suverenitet jedne države.
Važan dio institucionalne strukture
trećeg stupa EU-a predstavlja Odbor K4, koji se
sastoji od visokih službenika država-članica. Ovaj Odbor
ime K4 dobio je po članu Ugovora u kojem je regulirano
njegovo ustanovljavanje. Po svom sastavu i funkcijama
koje ima, ovaj odbor podsjeća na Politički komitet EPS-a
unutar ZVSP-a (CFSP). Njegov zadatak je da preuzme
zadatke koordiniranja, da priprema odluke i da na
zahtjev Vijeća ili po svom nahođenju razradi stajališta
u odnosu na određenu temu. Što se tiče modusa
odlučivanja, odluke se donose jednoglasno.
Europski parlament i Komisija od strane
predsjedništva ovog organa bivaju informirani o njegovom
radu i mogu davati preporuke Vijeću.
|
|
Deficiti institucionalne konstrukcije |
Ova
institucionalna konstrukcija, koja je kao takva nastala zbog jaza
između funkcionalnih prisila i pretpostavki pojedinačnih država-članica
u vezi s tim da li bi suradnja trebala pokazati elemente međudržavnih ili supranacionalnih kooperacija, pokazala se vrlo deficitarnom. Tako su, na
primjer, nejasnoće i preklapanja u nadležnostima između prvog i trećeg
stupa prilično otežali i usporili donošenje odluka.
Jedan od najvećih deficita sa sobom je donio i
princip jednoglasnog donošenja odluka, a jednom su zbog ovog
principa bili spriječeni čak i konkretni rezultati u obliku
novih pravnih normi. Osim toga, a to je posebno vidljivo u
području donošenja odluka o pravima stranaca, spriječena je prava
harmonizacija pravnih propisa. Ako su se uopće donosile
odluke, onda su se one zadržavale na najmanjem zajedničkom
nazivniku. U praksi su se uvijek predviđali mnogobrojni izuzeci
koji se mogu pripisati državama-članicama koje u ovom
području
već imaju svoje nacionalne zakone i nisu bili spremni da ih
izmjene.
|
|
Institucionalni okvir SOPP-a (CJHA) u
Ugovoru iz Amsterdama |
Uvid u to da su neka pravila potpuno neefikasna i
da je potrebno njihovo poboljšanje u EU je jedna stvar. Sasvim
je druga stvar nemogućnost da se dođe do praktičnih rješenja
zbog različitih pozicija država-članica i insistiranja na
zadržavanju suvereniteta nacionalnih država. Pogledajmo na
dijagramu odredbe Ugovora iz Amsterdama koje se tiču pravosuđa i
unutarnje politike.
Najznačajnija točka ovdje je da se zaista
bitni dijelovi dosadašnjeg trećeg stupa EU prenose u
pravo Zajednice, i to u okviru novog, IV dijela uvedenog
u Ugovor o EZ-u [vize, azil, useljenička i druga
politika u smislu slobodnog kretanja osoba] i to u
okviru članova 61-69. Radi se konkretno o politici
azila, propisima koji se tiču prelaska vanjskih granica, o useljeničkoj politici i politici prema građanima trećih
država, te o suradnji u području pravosuđa, tj u građanskim
i kaznenim postupcima.
Dijelovi koji ostaju u trećem
stupu obuhvaćeni su pod nazivom "Odredbe o suradnji u
području pravosuđa i policije u
kaznenim postupcima" dijelu VI
Ugovora EU-a, u
članovima 29-42
i spadaju, ma koliko nas to čudilo, bar
djelomično pod nadležnosti Evropskog suda.
Osim
toga, u okvir EU preuzet je i protokol o
"padu" granica unutar zone slobodnog
tržišta, tzv. Schengenski protokol. Po
protokolu koji je potpisan nakon toga, Velika
Britanija, Danska i Irska ne provode
Schengenski protokol.
[Početak
stranice]
|
|
Institucionalni razvoj SOPP-a (CJHA) |
Prije nego što
postavimo pitanje zbog čega je došlo do ovakvog začuđujućeg napretka u
smislu supranacionalnosti u okviru trećeg stupa, za razliku od ZVSP-a i
ESOP-a, dopustite mi da do kraja ispratim institucionalni razvoj SOPP-a.
Ugovor iz Nice, koji je na snagu stupio
2003. godine, predviđa da države-članice EU u nekim pitanjima o slobodi
kretanja mogu uz sudjelovanje Europskog parlamenta odlučiti i većinskim
glasanjem. Ovo svakako ukazuje na još jedan pomak u smislu supranacionalnosti, ali je
uvjetovano i činjenicom da se prije toga
države-članice moraju dogovoriti o najmanjoj zajedničkoj normi u
područjima politike azila i useljeničke politike. Još više napretka u
područjima pravosuđa i policije na putu koji možemo nazvati "više Europe"
donio je i Ustavni ugovor, no nakon negativnih referenduma u Francuskoj
i Nizozemskoj ovaj Ustavni ugovor ne vrijedi. |
|
Analiza: Institucionalni razvoj SOPP-a (CJHA) |
Zbog velikog pritiska problema u Ugovoru iz
Maastrichta došlo je do uvođenja područja pravosuđa i unutarnje
politike u tzv. treći stup EU. Usvojena pravila i propisi su,
nažalost, zbog prevelikih razlika u pozicijama država-članica,
zbog strahova da će doći do urušavanja suvereniteta nacionalnih
država i zbog razlika u organizaciji u područjima pravosuđa i
unutarnje politike među državama-članicama, bili nedovoljni i
nisu zadovoljavali čak ni najmanje demokratske standarde. Dakle,
ovdje susrećemo "mješovit položaj varijabli" koji nam je
poznat već od ranije - s jedne strane, faktori koji prisiljavaju
razvoj u smislu jačeg zajedništva, a s druge strane ovo
zajedništvo nije moguće zbog determinanti na razini
država-članica koje idu upravo u suprotnom smjeru.
|
|
Razlike između SOPP-a s jedne i ZVSP-a i
ESOP-a s druge strane |
Najznačajnija razlika u odnosu na ZVSP i ESOP je
u tome da je i unatoč navedenim faktorima i ipak u Amsterdamskom, a
potom samo nekoliko godina kasnije i u Ugovoru iz Nice, došlo do
korekcija u smislu ostvarenja veće supranacionalnosti. Upravo
zbog toga ove korekcije se mogu nazvati i epohalnim s obzirom na
to da ukazuju na kretanja u smislu supranacionalnosti, kako je to
bio slučaj i u stupu Europske zajednice u područjima politike
zaštite životne sredine ili monetarne politike.
|
|
Razlozi i razlike: Pritisak problema i pojačana suradnja |
Zašto? Što se to promijenilo u položaju varijabli? Po
mom mišljenju, dva elementa su odigrala najznačajniju ulogu: s jedne
strane je to pritisak problema koji je rastao nakon
referenduma o Ugovoru iz Maastrichta, i to zbog projekta slobodnog
tržišta, završetka konflikta Istok-Zapad i s tim u vezi porastom
migracija i implikacijama svega toga na unutarnju sigurnost. S druge
strane je to činjenica da s Danskom i Velikom Britanijom nisu više
(ili su samo djelomično) bile zastupljene zemlje koje su i u
prošlosti pokazivale velike razlike u odnosu na ostale
države-članice po pitanjima suvereniteta nacionalnih država, a time
uvijek sprečavale brži razvoj EU.
|
[Autor: Prof. Dr. Wolfgang
Schumann]
[Početak
stranice]
|
