|
| |
Nacionalni nivo
|
EU kao višestepeni sistem |
Kada se govori o
institucionalnoj strukturi EU-a u većini slučajeva se
podaci ograničavaju na to da se predstave organi
EU-a,
njihov sastav, zadaci i podjela zadataka između njih.
Zašto je to i u kolikoj mjeri nedovoljno i zašto zbog
toga može nastati pogrešan utisak, biće nam jasno ako
pogledamo sljedeći dijagram.
Dijagram pokazuje da se na
nivou EU-a nalazi kako nacionalni tako i subnacionalni
nivo i da oba ova nivoa sudjeluju u donošenju odluka.
Nacionalne vlade zastupljene su u Vijeću Evropske unije
i u Evropskom vijeću, dakle na najvažnijim mjestima, a
subnacionalne vlade su zastupljene u Odboru regija, u
savezima i u Odboru za ekonomska i socijalan pitanja.
Osim toga, građani država-članica biraju zastupnike za
Evropski parlament.
S druge strane, sasvim je
jasno da odluke EU-a i "zakoni" Unije direktno - jednako
kao nacionalni zakoni - važe u državama-članicama i to u
sve većem kvantitativnom i kvalitativnom obimu. Sjetite
se da su vlade država tzv. EURO-zone same predale
nadležnost Evropskoj uniji nad oblasti koja je za
suverenitet jedne države jako važna - monetarna
politika! Ali za provođenje ovih zakona nije nadležna
uprava EU-a, već upravo lokalne, regionalne i nacionalne
uprave.
Drugim riječima, tri nivoa
su toliko isprepletena jedan sa drugim da je neophodno
posmatrati ih i analizirati zajedno. Upravo iz ovih
razloga u naučnoj raspravi se govori o "sistemu
EU-a" ili
o "Višestepenom sistemu EU-a".
|
|
Problemi prilikom određivanja nacionalnog
nivoa |
Ipak, analiza nacionalnog
nivoa je teška i to zbog toga što je potrebno precizno
definisati šta sve spada u "nacionalni nivo" i na koje
aktere, strukture i faktore određenja politike Unije
mora da se obrati pažnja. No ni u kom slučaju ne želimo,
niti moramo istraživati svaki politički sistem svih 25
država-članica pojedinačno, dovoljno je da analiziramo
elemente koji sudjeluju u odlukama i sprovođenju
politike Unije.
Analiza nacionalnog nivoa je teška i zbog toga što je
potrebno sve ove faktore sistematizirati tako da cijela
slika ima neki smisao, da bi konačno bile prepoznatljive
razlike između pojedinačnih zemalja. |
|
Pregled: Faktori određenja politike
EU-a i
država-članica (nacionalni nivo)
Relativno stabilni i relativno promjenjivi faktori |
Jedan pokušaj
rješavanja ovog problema prikazan je na dijagramu. Da bi se sistematski
obradili faktori određenja napravljena je podjela između, s jedne
strane, relativno stabilnih faktora, što znači faktora do čije
promjene rijetko dolazi ili ako se ipak dešava promjena tih faktora
ona je veoma dugoročna, i sa druge strane, faktora koji su podložni
izuzetno kratkoročnim promjenama. Analitički smisao ovakve podjele
jasan je sam po sebi. Zbog čega onda praviti još jednu podjelu na osnovu
specifičnosti zemalja i političkih oblasti?
|
|
Faktori političkih oblasti i faktori
specifični za pojedinačne države-članice |
Pomislite, najprije, na našu
analizu supranacionalnog nivoa, gdje smo ustanovili da
postoji velika mjera funkcionalne diferencijacije,
dakle da političke dimenzije imaju veoma veliko
značenje u Evropskoj zajednici. Pomislite, potom, na veoma
izražene razlike koje se mogu primijetiti između
pojedinačnih država u različitim političkim oblastima.
Tako da karakteristike nekih aktera mogu potpuno
drugačije izgledati u oblasti agrarne politike u odnosu
na oblast politike zaštite okoliša. Osim toga, u oblasti
agrarne politike našli biste, po pravilu, sasvim
drugačije "ideologije" ukoliko bi - ne uzimajući u
obzir inače veoma izraženu socijalno-tržišnu politiku -
došlo do prakticiranja i prihvatanja intervencija
pojedinačnih država.
[Početak
stranice] |
|
Analitički razlozi podjele |
Šta znači
prenošenje nadležnosti na Zajednicu? To znači da se, i kada postoje razlike
među pojedinačnim faktorima u različitim zemljama, u nekim oblastima,
ipak, može postići velika mjera razumijevanja i saradnje i to u smislu prihvatanja masivnih akcija države u poljoprivredi. Dakle, riječ je o
zajedničkoj agrarnoj politici, koja nije sasvim slučajno od samih
početaka izabrana kao jedno od prvih polja u kojem je došlo do suradnje
i polja koje pokazuje veoma jak supranacionalni karakter. Dobar primjer
za specifične razlike u nekim oblastima politike predstavlja socijalna
politika. Na ovom polju suradnja je počela tek krajem 80-tih godina i
dalje ima veoma izražen međudržavni karakter. |
|
Relativno stabilni faktori specifični za
pojedinačne države-članice |
Ipak, da se
vratimo na relativno stabilne faktore. Ovdje ćemo se prvo pozabaviti
dvama takvim faktorima koja se direktno tiču Zajednice, a radi se o
sistemu odlučivanja i osnovnom odnosu prema Zajednici. Što se tiče sistema
odlučivanja u EZ-u u odnosu na države-članice mogu se primijetiti
tri osnovne dimenzije, a tiču se bitnih razlika koje postoje između
država-članica:
 | Raspodjela vlasti između
egzekutivne (izvršne) i legislative vlasti. U ovoj oblasti za
Francusku, na primjer, može se ustanoviti veoma slab, a za Dansku
veoma jak utjecaj parlamenta. Jak utjecaj parlamenta može imati
veoma duboke posljedice za politiku i razvoj EU-a u cjelini, posebno
iz razloga postojanja veoma velike doze skepse kod danskog
stanovništva prema EU-u, s tim da slučajevi u kojima se odluke
moraju donijeti jednoglasno još više naglašavaju ovakav razvoj. |
| Mjera koordiniranja politike sa
Evropskom zajednicom. O ovoj oblasti dugo vremena su Francuska i
Njemačka predstavljale dvije krajnosti. Francuska sa veoma
centraliziranim odlučivanjem o aktivnostima Evropske zajednice i
Njemačka, sa druge strane, sa veoma visokim stepenom autonomije
pojedinih ministarstava i saveznim uređenjem države. Posljednjih
godina prisutan je trend odvajanja od koordiniranja politike sa
Evropskom zajednicom i davanja sve više autonomije akterima u
pojedinačnim oblastima politike, tako da politika EU-a unutar država-članica sve više gubi svoj karakter "vanjske politike".
|
| Odnos između nacionalnog u
supranacionalnog nivoa. Koliko je bitan ovaj aspekt pokazuje primjer
Njemačke sa njenim saveznim uređenjem. Od usvajanja Mastrihškog
ugovora te uvođenjem člana 23. o politici EU-a u njemački Osnovni zakon, savezne pokrajine u Saveznoj Republici Njemačkoj dobile
su mogućnost izuzetnog utjecaja na njemačku politiku. I ovdje se vidi jedna
fundamentalna razlika u odnosu na sasvim normalnu vanjsku politiku.
|
|
|
Različite pretpostavke u osnovnom
odnosu prema Uniji |
Koliko razlika
može postojati u osnovnom odnosu prema Zajednici, tj. u
pretpostavkama o tome kako bi trebalo da izgleda institucionalna
struktura i saradnja unutar EZ-a, te u kojem pravcu bi trebalo da se
kreću težnje - ka međudržavnoj ili ka supranacionalnoj saradnji -, sve
to
pokazuje primjer Velike Britanije i Danske s jedne strane, i Njemačke i
Italije sa druge. Ovakve razlike igraju veoma važnu ulogu u rješavanju
osnovnih pitanja unutar EU-a i pri svakoj reviziji Ugovora, i kao
što je navedeno u
Osnovnom
kursu 3, od posljednjeg proširenja na istok još su više
izražene. |
|
Ostali relativno stabilni faktori
specifični za pojedinačne države-članice |
Toliko o nekim
centralnim relativno stabilnim faktorima. Nećemo se bliže baviti
općim karakteristikama sistema država-članica. Tu spadaju, između
ostalog, i ustavno-pravne odredbe, struktura i institucionalni okvir,
politička kultura kao i pravno-politička orijentacija. Ono što je od
značaja za teme koje mi obrađujemo su razlike među državama i njihovo
djelovanje na EU. Veoma bitno je spomenuti da su se dijelom gravirajuće
razlike između država-članica, posebno u pitanjima pravno-političke
orijentacije, smanjile u toku suradnje, da je došlo do približavanja do
te mjere da je projekt monetarne unije i omogućen.
[Početak
stranice] |
|
Relativno stabilni faktori u specifičnim
oblastima |
Želim biti
kratak i kod obrade relativno stabilnih faktora u specifičnim
oblastima. Uporedno istraživanje sistema u posljednjim godinama
veoma intenzivno se bavilo odnosima između aktera u pojedinačnim
oblastima i tzv. političkim mrežama, te je ustanovljeno da ovi odnosi
imaju veoma veliki utjecaj na političku produkciju u određenoj oblasti,
tj. u politici koje se tiče Evropske zajednice. To je jasno dokazano u
jednoj studiji koja se bavi EU-politikom o zaštiti okoliša. Da li će i u
kojoj mjeri doći do konkretiziranja i provođenja politike Evropske
zajednice u jednoj specifičnoj oblasti zavisi u mnogome od
kompatibilnosti politike aktera koji su uključeni.
Ideologije vezane za specifične oblasti
— dakle osnovne predstave zemalja-članica o tome kako treba da izgleda
politika EU-a u određenoj oblasti - imaju značaj u tolikoj mjeri koliko
i činjenica da države-članice u okviru ovih ideologija pronalaze dodirne
tačke za ostvarivanje kooperacije, i to dodirne tačke koje su toliko
jake da se, uprkos gravirajućim razlikama, države-članice odlučuju na ovu
suradnju. Primjeri su agrarna politika, na koju smo već ukazivali i sa
tim povezan program slobodnog tržišta, kod kojeg je Velika Britanija, uprkos neželjenom ukidanju procesa jednoglasnog odlučivanja, ipak bila
spremna da sudjeluje i to iz razloga što se ideologija projekta, tj.
slobodna tržišna privreda i stvaranje zdrave konkurencije uopće, slaže
sa pretpostavkama britanske politike. |
|
Relativno promjenjivi faktori |
Time dolazimo i
do relativno promjenjivih faktora. Čini se da za ove faktore nisu
potrebna dodatna objašnjenja. Promjene vlada u Velikoj Britaniji,
Francuskoj ili Njemačkoj u drugoj polovini 90-tih godina veoma su
utjecale na politiku Evropske zajednice. To su ti relativno promjenjivi
faktori. Radi se, naime, o trenutnim razlikama u predstavama pojedinačnih
vlada o evropskoj politici, o aktuelnim raspoloženjima i mišljenjima
građana neke od država-članica, o trenutnoj ekonomskoj situaciji, dakle
o svim trenutnim, lako promjenjivim faktorima koji mogu imati utjecaja
na odnose između nivoa odlučivanja. |
[Autor: Prof. Dr. Wolfgang
Schumann]
[Početak
stranice]
|
