Тематичен комплекс ЕС: Институционалната структура в третия стълб (Полицейско и правосъдно сътрудничество, ППС)

Европейски съюз

Институционалната структура в третия стълб (Полицейско и правосъдно сътрудничество, ППС)

	Развитието на ППС
	Съдържанието на ППС според Договора от Маастрихт
	Отделните сфери на ППС
	Институционалните рамки на ППС според Договора от Маастрихт
	Дефицити на институционалната конструкция
	Институционалните рамки на ППС според Договора от Амстердам
	Институционалното развитие на ППС до настоящия момент
	Анализ на институционалното развитие и съдържание на ППС

Развитие на ППС функционална необходимост за сътрудничество	В действителност още от средата на 70-те години съществуват първи наченки на сътрудничество между страните от Европейската общност, макар и с изразен междудържавен характер, в което отчасти са включени и трети държави, например в сферата на борбата с тероризма. С все по-тясната обвързаност на страните-членки в ЕО и най-вече с проекта за вътрешния пазар и свързаното с това свободно движение на хора обаче стана ясно, че е неизбежно систематичното съгласуване по проблеми, отнасящи се до бежанците и имигрантите, до излизащата извън националните граници борба с престъпността, както и в сферата на гражданските и наказателни дела, ако трябва да посочим някои от най-важните сфери. И тук ще започнем с неща, които са функционално обусловени, нещо, с което често се сблъсквахме в рамките на този тематичен комплекс.
възможни форми за сътрудничество	Всъщност беше ясно, че сътрудничеството е абсолютно необходимо, но не беше изяснен въпросът, под каква форма то ще бъде осъществявано между страните-членки. Допускаха се две възможности: прехвърляне на необходимите компетенции върху общността или запазването и при необходимост допълването и модификацията на междудържавното сътрудничество.
Организация и съдържание на ППС в Договора от Маастрихт	Като резултат от преговорите не се намери едно единствено решение, а по-скоро комбинация от решения. Върху ЕО бяха прехвърлени само някои, тясно ограничени компетенции в сферата на визовата политика, като по-голямата част от вътрешната и правосъдната политика трябваше да се осъществява и в бъдеще на междудържавна основа с оглед сдържаността на някои страни-членки при отдаването на компетенции на ЕС в тази ключова сфера, като по този начин се създаде така нареченият трети стълб. [Начало на страница]

Сфери на ППС

Преди подробно да разгледаме конкретното институционално оформление на ППС в Договора от Маастрихт, бих искал с помощта на една таблица предварително да Ви покажа за какво става дума - какво съдържание и кои полета на работа обхваща тази сфера. Това може да се види в Договора (част VI на Договора за ЕС), където са посочени следните девет области на общи интереси.

институционална рамка на ППС в Договора от Маастрихт

По какъв начин изглежда институционалната рамка на сътрудничеството в тези сфери? Това е показано графично в следващата таблица.

[Начало на страница]

Страните-членки се консултират помежду си в Съвета, като по този начин координират действията си. Съществува взаимна работа между съответните административни постове. В сферите, които виждате от лявата страна на таблицата над чертата, по инициатива на дадена страна-членка или на Комисията, Съветът може да определя общи позиции само по инициатива на дадена страна-членка в сферите, изброени в долната част, както и да подкрепя сътрудничество от всякакъв характер, което служи за целите на Съюза и освен това да определя съвместни мерки в случаите, когато не се постигат необходимите резултати от прилагането на мерки в отделните страни-членки. Това ограничение на инициативното право на Комисията ясно показва, че страните-членки продължават да проявяват съпротива спрямо навлизането на ЕО в основните сфери на националния суверенитет.
Важна част от институционалната струкура на третия стълб представлява състоящата се от висши служители от страните-членки Комисия-К4, наречена така по договорния член, чрез който е въведена, която много силно напомня по състав и функции на Политическия комитет в рамките на ЕПС, съответно ОВППС. Тя осъществява координиращи дейности, подготвя работата на Съвета, както и становища по искане на Съвета или по своя преценка. Моделът за вземане на решения практически през цялото време е единодушието.
Европейският парламент получава информация за работата от председателството и Комисията и може да отправя препоръки към Съвета.

Дефицити на институционалната конструкция

Тази институционална конструкция, възникнала при условията на противоречие между породената функционалната необходимост, и насочените в супранационална, съответно междудържавна посока представи на страните-членки, се оказа изключително неефективна. Така например, неяснотите и разминаванията при разпределението на компетенциите между стълба на ЕО и третия стълб изключително затрудниха и забавиха процесите при търсенето на решения.
Огромни дефицити донесе със себе си и практически постоянния принцип на единодушието. Първо, той пречи за постигането на конкретни резултати под формата на нови правни норми. Освен това, като това стана ясно най-вече при решенията за правата на чужденците, този принцип пречи на действителното хармонизиране на националните правни норми. Ако въобще се стигне до решение, това е на основата на най-малкия общ знаменател. Практически винаги са предвидени огромни изключения, за които настояват отделните страни-членки, които вече имат национални норми в тази правна сфера и не са готови да ги променят.

Институционална рамка на ППС в Договора от Амстердам

Осъзнаването на неефективността на определени правила и необходимостта от подобряване в ЕС е едната страна на нещата, друг въпрос е обаче, дали и в каква степен това осъзнаване може да се пречупи в конкретни решения на фона на различните позиции на страните-членки и настоятелното защитаване на националния суверенитет. Нека от тази гледна точка да разгледаме в следващата таблица определенията на Договора от Амстердам по отношение на полицейското и правосъдно сътрудничество.

Решаващият момент в случая е, че действително съществена част от третия стълб - конкретно политиката спрямо бежанците, имигрантите и политиката спрямо гражданите на трети страни, както и сътрудничеството в съдебната система по граждански и наказателни дела - е прехвърлена в правото на Общността, или именно в рамките на допълнената към Договора за ЕС глава IV [визова, имиграционна, политика за предоставяне на убежище и други политики, отнасящи се до свободното движение на хора], която обхваща членове 61 до 69.

[Начало на страница]

Останалите части на третия стълб се обобщават под новото и по-тясно заглавие "Определения за полицейското и правосъдно сътрудничество по наказателни дела", това е глава VI на Договора за ЕС, която обхваща членове 29 - 42, стегнати, и въпреки учудването ни, отчасти подчинени на юрисдикцията на Съда на Европейската общност.
Освен това, чрез протокол в правната рамка на ЕС влиза така нареченото наличие от Шенген. По силата на друг протокол извън него остават Ирландия, Великобритания и Дания.

Институционално развитие на ППС	Преди да си зададем въпроса за причините за това забележително развитие в посока супранационализация, което е съвсем различно като посока от развитието на сътрудничеството при ОВППС/ЕПСО, нека да разгледаме до края хронологията на институционалното развитие в ППС. Договорът от Ница, който влиза в сила през 2003, предвижда, отделни въпроси от сферата на свободата на движението на хора да бъдат решавани с мнозинство и с участието на Европейския парламент - или с това се визира друга съществена крачка в посока супранационализация - като обаче съществува условието, страните-членки предварително да постигнат поне минимално единство по имиграционни въпроси или въпроси, отнасящи се до търсенето на убежище. Още повече осезаем напредък по пътя към "повече Европа" в полицейското и правосъдно сътрудничество щеше да донесе със себе си конституционния договор, който обаче след негативния изход от референдумите във Франция и Холандия продължава да е в застой.
Институционално развитие на ППС - анализ	На фона на високия проблемен натиск с Договора от Маастрихт все пак се стигна до обвързване на сферите полицейско и правосъдно сътрудничество в рамките на третия стълб; взетите решения обаче бяха напълно недостатъчни, като се имат предвид различните принципни позиции на страните-членки, опасенията от отслабването на националния суверенитет, различия в организацията на полицейската и правосъдна работа в отделните страни и др., и не бяха в състояние дори да отговорят дори на най-повърхностните изисквания за ефективност и демократичен контрол. Тук се натъкваме на "смесено положение на неизвестни", което често сме срещали: от една страна фактори, които осъществяват натиск в посока укрепване на Общността; това обаче не е възможно в необходимата степен поради действащите в обратна посока детерминанти на междудържавно ниво.
Разлика спрямо ОВППС/ЕПСО	Значителната разлика спрямо ОВППС се състои в това, че въпреки всичко само няколко години по-късно, преди всичко в Договора от Амстердам, а по-късно и в Договора от Ница, се стига до широки поправки по отношение на организацията и съдържанието на сътрудничеството. Тези поправки могат да бъдат определени като малка "революция"; те се характеризират с тенденция в посока "супранационализиране", макар това да става съвсем бавно, нещо, което наблюдавахме и в много други политически области в стълба на ЕО, като например политиката за околната среда и валутната политика.
Причини за разликите: проблемен натиск и ускорено сътрудничество	Защо? Какво се е променило в положението на неизвестните? Според мен два са елементите, които изиграха определяща роля: от една страна изключително нарасналият проблемен натиск след референдумите от Маастрихт и вътрешния пазар, както и с края на конфликта Изток-Запад и свързаните с това паралели за миграцията и вътрешната сигурност, и на второ място факта, че с Дания и Великобритания не участваха, или участваха само частично страните, които в миналото на основание на техните принципни позиции по отношение на националния суверенитет постоянно възпрепятстваха постигането на единодушие в различни сфери на организиране на сътрудничеството в ЕС.

[Автор: Проф. Др. Волфганг Шуман]

... към Обобщение: Основни признаци на институционалната рамка на ЕС.

[Начало на страница]